La “era de la gobernanza” sólo es un intermedio que está llegando a su fin y que puede dar lugar a dos evoluciones. La primera, que no se aborda en el artículo, ve cómo las metrópolis europeas evolucionan hacia una ingobernabilidad estructural debido al crecimiento de la conflictividad de la sociedad urbana causada por la fragmentación que se desarrolla en ella (fragmentación en el seno de los sistemas políticos, económicos y sociales; fragmentación también en las relaciones entre estos sistemas).

La segunda evolución posible, que se aborda en el artículo, pone el énfasis en la emergencia de nuevos actores hegemónicos cuya configuración puede variar según los países y las metrópolis consideradas. En este último caso, la planificación aparece como el lugar donde se lleva a cabo la constitución de estos nuevos actores hegemónicos y, a la vez, como lo que está en juego con ella.

Se trate del poder local o de las políticas públicas, el periodo que empieza a principios de los años 1980 está marcado por una evolución importante entre “era del gobierno” y “era de la gobernanza”. Esta última “era” se caracteriza por una recomposición del papel del Estado, por la pérdida de centralidad de las autoridades públicas en los sistemas de actores que se abren a la sociedad civil y por la naturaleza cada vez más intersectorial de los problemas a los que se enfrentan las metrópolis. La planificación espacial sigue esta evolución de la acción pública aplicándose a territorios más amplios, tratando de amoldarse a los contornos de las zonas metropolitanas funcionales, integrando más actores y volviéndose más intersectorial mediante innovaciones procedurales que se dan en la mayoría de los países.

De un primer balance de la evolución político-institucional directamente relacionada con una reorganización territorial infranacional, se desprende que la administración territorial que sale mejor parada es la región.

La descentralización ha redundado en beneficio de las regiones, como ocurre en España, donde las Comunidades Autónomas son las grandes ganadoras del “sistema de las autonomías”, así como en Italia, donde el federalismo en curso sitúa las regiones en el centro del sistema político. Lo es en los países federales y también en el Reino Unido, nación en la cual la transferencia de atribuciones y la desconcentración se efectúan en el nivel regional. Francia sigue siendo el único país importante de Europa que no ha elegido todavía entre el escalón metropolitano y el nivel regional.

En todos los países, las metrópolis han perdido la batalla política contra el Estado y las regiones. En España, las estructuras de gobierno metropolitano han quedado abolidas por unas leyes regionales; en Italia, las “ciudades metropolitanas” estipuladas en la ley de 1990 siguen sin existir y las metrópolis no estarán representadas en el futuro Senado. En Alemania no hay una administración metropolitana de envergadura política, y a la única existente –la VRS en Baden-Württemberg– el Land le ha negado una extensión de sus atribuciones y recursos. En los Países Bajos, el proyecto de “ciudades-provincias” ha dejado de ser una prioridad política.

Allí donde las metrópolis parecen haber ganado, es decir, allí donde disponen de un gobierno relativamente autónomo y de unas atribuciones y recursos que hacen de ellos verdaderos actores políticos, se ha producido en realidad una victoria engañosa. En Madrid, la institución metropolitana es de hecho la Comunidad Autónoma, porque su territorio coincide con bastante exactitud con el de la metrópoli funcional, y sólo hay un Gobierno metropolitano, porque la región es idéntica a la antigua provincia de Madrid. En Barcelona o en Valencia ocurre todo lo contrario. En Londres, la Greater London Authority (GLA) es de hecho una autoridad regional, pero no cubre la zona metropolitana y no dispone de atribuciones y recursos para gobernar la ciudad. Por otra parte, el Estado no piensa extender el modelo de la GLA al resto de las grandes ciudades británicas.

Todas esas formas de evolución desembocan en la constitución de nuevos poderes sobre los territorios metropolitanos. Esto no quiere decir que se esté esbozando un modelo común en el marco europeo. Por el contrario, la configuración de esos nuevos poderes, suponiendo que surjan efectivamente, variará probablemente según los países y las metrópolis, en función de su historia política, del papel que desempeñe el Estado en esa evolución y de la legitimidad que les otorguen la sociedad civil y, en particular, las llamadas “fuerzas vivas”.

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01/08/2003

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Christian Lefèvre

Investigación

Políticas Urbanas

Medio ambiente urbano